书名：构建开放型经济体的战略研究 从“十三五”到2049
作者：黄剑辉
ISBN：978-7-5164-2007-2
出版社：企业管理出版社
出版日期：2019.08
全球金融危机后,世界经济呈现多极化发展,区域经济一体化程度进一步加深,国际政治经济环境深刻变化,创新引领发展的趋势更加明显。面对国际形势的新变化,党的十八届三中全会提出“构建开放型经济新体制”,确定了发展开放型经济的新目标,掀开了“以开放促改革”的新篇章。“十三五”规划中,党中央对构建开放型经济新体制做了更深刻的阐述,明确指出:“坚持开放发展,必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,奉行互利共赢的开放战略,发展更高层次的开放型经济,积极参与全球经济治理和公共产品供给,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权,构建广泛的利益共同体。”党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”在这个战略性的新坐标下,报告提出要“主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济”,推动形成全面开放新格局。这是对继续全面推进深化改革的又一重要部署,也是我国构建开放型经济新体制的战略目标。开放带来进步,封闭导致落后,这已为世界和我国发展实践所证明。综观我国对外开放历程,从古丝绸之路的开辟,到“一带一路”的建设,对外开放水平的高低直接决定了我国国民经济的发展水平。经过40年改革开放的探索与发展,我国对外开放水平不断提高,逐步形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局。有鉴于此,本书将以全球经济格局的新变化和我国经济发展的新趋势为出发点,深入剖析当前我国构建开放型经济新体制的战略背景与意义。通过系统梳理我国对外开放的历史进程,探寻我国在对外开放发展中的经验与教训。最后,在借鉴国外构建开放型经济体的成功经验基础上,提出我国构建开放型经济新体制的战略思路和体制架构。一、构建开放型经济新体制是实现强国目标的必然选择改革开放40年来,我国国民经济发展取得了举世瞩目的成就,综合国力显著提升,人民生活水平日益提高。在不断探索构建开放型经济体制的实践中,我国走出一条以低廉的人力和资源成本为优势,以国际产业转移和国际产业分工为契机,以地方政府招商引资为中心,以引进外资所形成的规模生产和规模进出口为基本模式的发展道路。然而,当前这条道路越来越不能适应国际、国内新形势。从国际层面看,国际金融危机深层次的影响不断扩大,世界经济复苏的不确定性和不稳定性上升,国际产业机构和国际分工格局的深度调整,以及外部环境的变化给我国经济发展带来了巨大冲击。从国内层面看,在“三期叠加”和经济结构转型的双重压力下,我国经济面临生产成本上升、资源环境承载力日益脆弱、低端加工出口的规模效应不可持续、中高端附加值产业的国际竞争力相对滞后等多重因素的挑战。因此,我国要在新时期的国际竞争格局中取得优势地位,最终实现强国梦的宏伟目标,必须要对目前的开放型经济体制进行变革,努力探索出一条适应新形势、新战略、新发展的开放型经济新体制。二、构建开放型经济新体制是适应国际经济新趋势的客观要求当前,我国面临的国际环境发生了深刻变化,表现为全球价值链(GVC)成为当今世界贸易和投资领域的主要特点,更是推动全球化的重要力量;以自由贸易协定(FTA)为核心的各种区域贸易协定(RTA)的建立与扩张,成为全球区域经济一体化的新特征;世界经济重心从大西洋地区转向亚太地区,复合型国际格局中的单极化力量和多极化力量的互动进入了一个深刻调整时期;金融危机后的贸易保护主义卷土重来,全球能源格局呈现多极化发展趋势。在经济全球化的趋势下,我国经济同世界经济发展的互联互动已变得空前紧密,国际经济新趋势不仅对双边贸易协定、多边贸易体制、区域贸易安排和国际经济治理产生深远影响,也将通过不同方式、多种渠道影响我国经济发展的空间拓展和开放型经济体制的构建。我国作为全球负责任的大国,必须构建开放型经济新体制以适应国际经济新趋势的客观要求。三、中国对外开放的历史进程及启示(一)中国对外开放的历史进程及主要特点我国古代对外开放始于秦,萌芽于两汉,停滞于魏晋南北朝,推广于隋,兴于唐、宋、元和明朝初期,最后衰于明中而败于清。鸦片战争爆发后,一系列不平等的条约使我国对外贸易丧失了自主权,晚清时期的对外开放更多的是建立在一种条约通商机制上。北洋政府和南京国民政府时期虽然制定了一系列的对外开放政策,但由于当时我国正处于抗战和解放战争时期,对外开放始终处于半停滞半发展的阶段。中华人民共和国成立后,我国对外开放遭到西方列强的极力封锁,此时我国以苏联作为主要的外交对象,并选择了封闭和半封闭的计划经济发展模式。20世纪70年代,我国对外开放取得实质性突破,不仅在对外关系上打破了西方国家对我国的封锁,而且进一步加快了科学技术和人才的引进步伐,对外贸易发展得到一定程度的恢复。党的十一届三中全会召开后,经过了40年的探索与发展,我国对外开放从沿海延伸到内陆,从东部跨越到中西部,逐渐形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。(二)中国对外开放的历史启示第一,对外开放是我国谋求发展和崛起的必由之路。我国对外开放从秦汉时期的萌芽,到唐、宋、元时期的盛世,再到明清的衰退及近代的封闭,最后经过40年的改革开放,形成全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,反映出了对外开放对于一国经济发展和崛起的重要性。第二,开明的国家意志是对外开放的重要前提。一个国家或民族开放程度的高低,取决于这个国家及其最高决策者是否具有开明的国家意志。唐朝的强盛与明清的衰退,体现了一国统治者在对外开放战略眼光上的差异。中华人民共和国成立后,经过几代领导集体的努力,我国对外开放取得了举世瞩目的成就,综合国力不断上升。第三,以点破面是我国对外开放的发展路径。改革开放40年的实践经验告诉我们,遵循以点破面,渐进梯次的战略布局,是我国对外开放发展的重要路径。从空间布局上,应以沿海地区城市为中心,采取以点到线,逐一推进的原则;在产业布局上,逐步放开市场准入,逐步实现三大产业的全面放开。第四,有序可控是我国对外开放的基本原则。随着对外开放程度的进一步加深,我国的对外开放需要秉持有序可控的基本原则,在逐步扩大对外开放的基础上,适时适度地发挥政府的作用,构建国家战略与国际战略相辅相成的国家战略体系。四、发展开放型经济战略的国际借鉴美国、欧洲、日本及新兴经济体的实践经验告诉我们,构建开放型经济需要遵循以下原则。第一,需要以强大的生产能力、金融实力、创新能力及足够规模的国内外市场为基础。开放型经济环境中,微观主体面临的发展机会更多,需要应对的外部风险也更大。强大的生产能力、金融实力、创新能力和足够的市场容量不但能帮助本国微观主体更有效地捕捉获利机会,也能支持其提升抵御风险的能力。第二,需要以完善、透明的法律体系和权威、高效的执法能力为保障。开放型经济体系的稳健性来源于法治环境的可靠性,经营实体在这样的环境中能够形成相对稳定的政策预期,产权能够得到有效的保护,不必担心因强势利益集团的机会主义行为而遭受掠夺或欺诈造成损失。第三,需要不同部门的充分动员与密切配合,形成一体化的战略决策、动员与执行机制。一项战略决定之后,需要法律、行政、金融、信息等各方面的共同支持,才能把效果发挥到最好,这需要顶层设计与分层对接环环相扣,决策、动员与执行各环节的密切配合。因此,一个跨区域、跨部门的高层协调机制是构建开放型经济的必要条件。第四,需要保持足够的政策自由度,要为特定情势下的国内保护留足政策回旋空间。构建开放型经济并不意味着在一切情况下均无条件开放,而是根据不同发展时期的国家利益来适时调节开放的方向与力度,以避免当外部环境发生变化时,本国产业遭受重大冲击,从而影响国内经济运行。第五,发展中国家及新兴经济体不能牺牲经济社会发展的自主性,避免落入“国际分工陷阱”。对发展中国家及新兴经济体而言,在构建开放型经济过程中,要注意自主创新能力的培育,避免被绑定或锁定在发达国家生产与创新链条的低端环节,形成对发达国家过于稳定的依赖甚至依附性关系。第六,大国应形成自身的核心价值观。对大国而言,构建开放型经济需要确立自己的核心价值观,并争取得到其他“志同道合”国家的接受,努力扩大这一阵营的范围与规模,增加核心价值观的普遍适用性。第七,货币国际化是大国构建开放型经济的重要内容。促进货币国际化将有助于一国所构建的开放型经济体系的稳定性,也有助于国际战略依托范围的形成。五、构建中国开放型经济新战略(一)总体战略思路我国构建开放型经济的战略目标是通过促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,加快培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势,形成改革与开放的相互促进。首先,我国构建开放型经济的战略路径要秉持“内外同步,进出结合”的基本原则,通过放宽投资准入、加快自由贸易区建设、扩大内陆沿边开放等方式,形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局。在对外开放的同时,需要更加强调对内开放的作用,通过对内对外开放相互促进,形成更加完善的市场机制和开放公平竞争的格局。其次,我国在构建开放型经济的战略布局中要“主动出击,多方突破”。一是在上海自贸区基础上,形成可复制、可推广的经验,推动天津、广东、福建、海南等地自贸区的建设;二是进一步加大对民营企业“走出去”的政策和资金支持,不断拓展与发展中国家的投资合作,在服务业领域加快“走出去”的步伐;三是加快与有关国家商签投资协定,使我国在全球经济竞争合作中获得尽可能大的收益,并规避风险;四是加大自由贸易区建设和扩大内陆沿边开放。(二)国际投资战略我国国际投资的战略目标应着眼于加快服务业开放步伐,优化外资利用结构;加快商签投资协定,构建稳定、透明和可预期的投资环境;鼓励创新驱动发展,提升企业在全球价值链中的地位;着力培育本土著名品牌和跨国公司群体。要实现国际投资的战略目标,未来利用外资战略的重点任务首先要优化外资的质量和结构,促进产业转型升级;其次要协调区域发展,促进投资合作;再次要加快中美投资协定谈判,做好国内配套体制改革准备;最后要完善法律政策体系,营造良好投资环境。同时,境外投资战略的重点任务主要包括:鼓励资源、技术、市场和效率寻求型投资,提升对外投资水平;充分利用中美、中欧投资协定谈判,参与国际投资规则的重构;多层次解决企业“走出去”融资难的问题;大力支持基础设施对外投资,促进中国技术、装备和资本联合“走出去”;充分发挥海外中资企业商会在促进对外投资方面的积极作用;建立信息咨询服务体系,扶持本土海外投资中介机构发展;建立对外投资统计调查体系;量身订制中国对外投资国家风险评级、预警和管理体系;规范国有企业海外投资,发展混合所有制海外投资体。(三)国际贸易战略国际贸易应以促进“开放型经济”深化发展,推动“对内对外开放、引进来和走出去”相互促进作为战略目标,其战略调整的重点领域包括自由贸易区建设、内陆开放和沿边开放、贸易便利化、通关协定、基础设施互联互通建设等。为了实现国际贸易的战略目标,在未来我国国际贸易战略路径中,重点应放在全球贸易治理中的角色由参与者向领导者转变;自由贸易区由经贸合作平台向全面提高开放型经济水平的战略平台转变;由偏重沿海开放向以内陆、沿边开放为重点的全方位开放转变;由传统贸易模式为基础向以价值链为基础的贸易发展战略转变;由数量扩张为主的贸易大国向提升质量的贸易强国转变。(四)国际金融战略我国在未来国际货币金融体系改革中的战略,在应对国际货币体系由美元体制向多级体制过渡中出现的不确定性的同时,要从中国改革、开放自身需要出发,坚持参与国际金融机构治理、扩大东亚区域货币合作,以及人民币国际化三大对外金融战略并行。同时,协调汇率制度改革、资本项目开放、国内金融部门市场化等重大的国内金融改革,从整体上提升中国的金融实力。(五)参与全球经济治理战略当前,世界正处在大发展、大变革、大调整时期,国际力量对比和利益整合正在向纵深发展。我国在参与全球经济治理中,应以新型大国关系为指引,携手欧美共同治理全球化经济问题。在战略路径的选择上,要推动与金砖国家的合作,代言发展中国家全球经济治理诉求,充分利用联合国、二十国集团两大全球多边治理平台,积极参与全球经济治理和规则的制定,同时要重视中等强国在全球经济治理中的作用和价值。(六)以对外开放促进国内改革促进国内改革是我国构建开放型经济新体制的出发点和落脚点,在以“对外开放促进国内改革”中应重点把握三个方面:一是以自贸区谈判为契机促进外贸管理体制改革;二是以投资协定商签为契机推进外资管理体制改革;三是以扩大内陆沿边开放为契机完善口岸管理体制。六、构建开放型经济体制的国际经验借鉴(一)开放经济下政府行政职能改革的国际经验美国、英国、日本政府行政职能改革对我国的启示:首先,要综合运用政府机制和市场机制的功能优势提供公共服务,社会福利水平要与国民经济和社会发展水平相适应。其次,政府职能方案要系统设计、稳步推进,从内部改革开始,逐步延伸至外部改革,形成内外良性互动,将绩效管理纳入行政管理改革中,讲求实际效果。最后,政府职能改革应注意广泛集中民智,综合反映各阶层群众的要求,同时要与法制建设有机结合,用法制手段来保障政府职能依法进行,保障改革成果不断巩固。(二)开放经济下政府开发援助的国际经验发达国家的政府开发援助(ODA)经验对我国有三个方面的启示:首先,把ODA作为调整国家关系、平衡国际格局、建构国际秩序、实现国家发展战略目标的重要手段和主要方式。其次,要积极推动和参与国际经济援助,保持多边和双边并重的模式。最后,要鼓励私营资本参与到ODA中来,并通过经济贸易的合作,促进受援国的市场经济及私人企业的发展。(三)开放经济下国家开发性金融的国际经验20世纪90年代以来,各国政策性银行纷纷走上改革之路,向开发性方向转型,这不仅有利于自身可持续发展,还能够更好地支持企业“走出去”。对我国而言,如果继续定位于传统的政策性银行,不仅会受到我国财政总体规模的限制,而且也不利于政策性银行自身的长期可持续发展,在国际市场化运行和竞争中可能遭遇更多摩擦。因此,我国必须走开发性金融的改革道路,即要把政策性银行按资本充足、内控严密、公司治理完善、可持续发展的原则,转变为贯彻国家意图、以市场化运作为主、有较强国际竞争力和一定政策性功能的开发性金融机构。(四)开放经济下政府促进跨国经营的国际经验目前,我国在跨国经营的管理体制和政策上存在一定程度的缺陷,制约了跨国经营的发展。我国应该借鉴国际成熟的经验,改进和完善政府在对外直接投资中的作用:第一,要制定和完善对外直接投资的法律法规体系,依法指导和管理企业的跨国经营活动。第二,要完善对外投资管理体制。第三,要建立自负盈亏的对外直接投资基金,在企业对外投资初期给予资金扶持,投资成功后按一定比例向基金返回利润。第四,要建立健全财政、金融、税收、外汇等配套支持政策体系。第五,要建立跨国经营的信息咨询服务体系,加强建立政府主导的对外投资国别地区项目库,为希望进行跨国投资和经营的企业提供及时且有价值的信息。(五)开放经济下国际人才竞争战略的国际经验国际人才政策制定与实施经验对我国的启示为:首先,要进一步制定和完善一套明确的引进、使用和管理人才的体系,加强各机构之间的协调。其次,要将政府和市场的力量有机结合起来。政府提供政策性指导和制度上的支持,市场对人才认证和适应度提供直接意见。最后,要进一步创造条件,为高端人才解决后顾之忧。七、构建中国开放型经济新体制的架构(一)顶层设计:构建一体化的开放型经济新体制我国开放型经济新体制的设计思路应遵循“五位一体”的框架,着力解决成本、产能和资金三个方面的能力问题。在平台建设上,首先要建立三个功能平台:实体经济平台、服务“一带一路”的基础设施开发平台和新金融体系平台。要维系这三个平台的功能发挥,还需要两个支持性平台:国际人才开发平台和风险防范与管理平台。“五位一体”的开放型经济新体制架构如图1所示。（？）(二)三个功能平台的构建构建我国实体经济平台战略的基本思路是输出富余产能,使过剩产能从负担变为正资产。遵循这一基本思路,我国实体经济平台的构建应从四个方面着手:一是向西推进“丝绸之路经济带”的建设;二是向东南构建“二十一世纪海上丝绸之路”;三是对外贸易应不断向非洲、拉美、欧洲等区域拓展;四是推进全方位的开发战略,不断扩大内陆沿边、外部沿海开放和远程飞地绿地投资。构建我国服务“一带一路”的基础设施开发平台应站在国家战略的高度来执行,可构建中国与亚非拉国家平等合作、互利共赢的新型战略性、系统性、公司化、市场化投融资合作平台——设立基于政府间合作框架,融入各方优势,整合各方资源,且股本及融资多元化、国际化的“基础设施发展公司”,既可发挥中国资本雄厚、基建经验丰富的优势,也有助于满足“一带一路”沿线国家的基础设施融资需求,破除制约其发展的瓶颈因素。构建我国新金融体系平台可以概括为:利用好现有的“大”“小”平台;果断、稳健地推进平行体系中新平台的构建,并在不断的试错、博弈、合作、相互融入中逐渐成为主导者。具体而言,首先,利用“大”平台就是要沿着提高发展中国家在世界银行和国际货币基金组织(IMF)中的投票权的思路,努力提升我国在现有世界体系中的话语权和谈判地位。利用好“小”平台主要是指我国在已参与的区域性发展银行(如亚洲开发银行等),以及我国主导的亚洲基础设施投资银行中要发挥更大的作用,以有担当、负责任的大国角色稳步推进。其次,利用“金砖国家”新开发银行(NDB)促进资金全球配置效率的提升,充分发挥新开发银行推进中国国际化战略的载体功能,同时要重视新开发银行金融平台的动态风险应对机制建设。(三)两个支持性平台的构建推进国际人才平台建设可以从三个方面着手:一是中长期人才战略规划与短期人才培养目标相协调;二是人才培养基地依托于学校教育机构和现有劳动力培训平台;三是在优化和完善开放型人才引进机制的同时要防止人才流失。构建风险防范与管理平台,一方面,要加强以政府为指导,推进相关基础制度和服务设施建设;另一方面,要加强金融、保险等中介机构在风险管理平台中的作用。政府作为指导者,把控平台的全局性建设。