书名：中国环境审计进展报告 2018
作者：董战峰、郝春旭、葛察忠、胡睿
ISBN：978-7-5111-4207-8
出版社：中国环境出版集团
出版日期：2019.12
改革开放以来,我国发展形势发生了巨大的变化,政府职能也随之发生了深刻变革,为满足国家治理需要,审计事业经历了从侧重财政审计向合规性审计与绩效审计并重、国有资产资源和领导干部履行经济责任情况审计并重的转变,审计内容涵盖了国家宏观政策的落实和公共权力的约束,审计范围也扩大到社会、环境、文化等多个方面。环境审计是推进生态文明建设,服务“美丽中国”的重要战略和制度安排。“十二五”以来,国家高度重视环境审计工作,陆续出台《关于加强资源环境审计工作的意见》《“十三五”国家审计工作发展规划》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》等政策文件,使环境审计逐步成为审计工作的重点内容。本报告分析了我国环境审计制度的探索和主要成就,从环境审计法规制度体系建设和创新角度重点阐述了我国地方环境审计实践进展和经验,我国已初步建立了环境审计体系。积极推进领导干部自然资源资产离任审计试点,探索建立领导干部自然资源资产离任审计制度;深入开展矿产资源、森林资源等资源环境审计工作;以长江经济带、新安江流域等重点区域为重心,开展区域环境审计工作。环境审计工作对加强生态文明建设、推进生态治理能力与治理体系现代化发挥保障支撑作用。一、环境审计实践取得显著进展环境审计是一个全新的领域,我国对这一制度的推进首先采取了广泛试点方式,取得了一定的成效。环境审计主要以环境要素区分,分为大气、海洋等专项环境审计;资源环境审计是审计机关对被审计单位的资源环境信息的真实性、合法性和效益性所开展的评价活动,我国目前已经开展的资源环境审计以矿产资源、森林资源、水资源等资源为主;领导干部自然资源资产离任审计是保障地区和国家国民经济健康运行的重要措施,审计监督是我国监督体系的重要组成部分,建立领导干部自然资源资产离任责任审计,有利于提高领导干部任内保护生态环境、节约集约利用自然资源的意识,有利于自然资源的合理开发利用,从而达到保护生态环境、科学配置资源的目的。近年来,我国环境审计工作获得的主要成果如下。(1)积极创新运用环境审计技术方法在试点过程中,各地在充分运用传统审计方法的同时,积极探索运用现代科技技术方法,特别是探索运用了“大数据”信息技术和地理测绘技术等现代科学技术手段。福建省出台了《2018—2020年大数据审计工作指导意见》,推进数字化审计平台建设,运用大数据、云计算等信息化手段提高审计效率和质量,推动全省同步建成大数据综合分析平台,构建省级审计数据系统。湖南省将环境审计与经济责任审计相结合,对15个县市区党政主要领导干部实施自然资源资产离任(任中)审计。云南省审计厅出台《2018年九大高原湖泊“十三五”水环境保护治理规划实施情况跟踪审计工作方案》,持续开展九大高原湖泊水环境保护治理跟踪审计。(2)探索扩展生态环境保护工作专项审计各地积极拓展协同审计等特色审计形式,助力地方环境污染治理及区域经济发展。京津冀开展区域协同审计项目计划,重点推进三地自然资源资产离任审计和大气污染联防联控政策审计工作。根据签署的《京津冀审计协同发展合作框架协议(2018—2020年)》,京津冀三地建立了工作协调机制和联席会议制度,三地将共同出台年度京津冀协同审计项目计划。这种针对性强的协同审计在打赢蓝天保卫战中发挥了重要任用。此外,审计署对长江经济带11省市2016—2017年生态环境保护相关政策措施落实和资金管理使用情况进行了审计,推进长江经济带生态环境保护工作。(3)结合地方环境特征确定资源环境审计内容京津冀地区大气污染治理压力较大,北京市、天津市及河北省三地试点审计的主要内容为大气污染防治方面。而浙江省根据地方资源特征,打造海洋资源资产特色审计,突出围海填海项目审批、自然海岸线保护、海洋工程管理等重大决策以及海洋污染防治、海洋环境突发事件处置等监管责任落实情况审计,助力地区海洋经济发展。陕西省审计厅组织开展了对省内10个设区市及城市矿产资源资产的审计,审计突出“探矿、开采、经营”三个重要环节,揭示和查出落实国家矿产资源管理政策、履行矿业权审批管理程序、矿产资源开发利用保护、矿业权交易及相关资金征收管理使用5个方面存在的重大违法违规、风险隐患问题,促进落实资源环境责任。(4)逐步健全自然资源资产审计法规制度为克服我国还没有出台具有针对性的自然资源资产审计的相关法律法规的困难,各地在开展领导干部自然资源资产离任审计工作中,积极尝试制定本地的自然资源离任审计政策法规,以便为领导干部自然资源资产离任审计提供基本依据。吉林省审计厅成立了资源环境审计处,统筹推进资源环境审计,积极探索开展资源环境审计。江西省出台《江西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》,强化党政领导干部生态环境和资源保护责任意识,促进党政领导干部履行生态环境和资源保护职责。湖北省审计厅研究制定了《湖北省领导干部自然资源资产离任审计操作指南(试行)》,涵盖了领导干部自然资源资产离任审计的全套流程,明晰了领导干部自然资源资产离任审计的特点和操作方法,为审计人员开展领导干部自然资源资产离任审计提供了规范和指导。二、环境审计制度建设依然面临重大挑战(1)环境审计对推进生态文明建设的支撑功能有待加强各地审计机关对环境审计的重视程度较高,但是,其他政府部门和社会大众对资源环境审计的认识和重视程度依然不尽如人意。很多政府部门认为环境工作是环保、市政部门的业务范围,和审计无关,审计只是审查财务问题,对环境保护这种专业性的问题,审计机关则是没有发言权的,更发挥不了多大的作用,这就造成环境审计项目数量偏少、审计机关主动性不足的局面。随着中央对自然资源资产离任审计工作的推进,环境审计面临的这种尴尬境地将会转变,环境审计的地位将会得到提升。此外,社会大众由于了解程度不高,对环境审计关注程度较低。(2)法律依据、准则规范和评价指标有待完善环境审计项目需要对政策、资金、项目、决策等进行评价,一套规范化和标准化的审计评价体系显得非常重要。现阶段,我国环境审计工作中的法律依据主要包括审计法、资源保护法、环境保护法等相关法律,审计署尚未为环境审计制定专门的审计准则、执行标准和工作规程。各级地方审计机关进行环境审计过程中,往往采取参照审计署或者其他省市审计机关的同类审计项目中的评价指标体系进行,由于审计人员的工作经验不足,导致每个项目评价标准不尽相同。甚至遇到在环境审计工作中的复杂情况时,很多审计人员找不到适合的法律依据进行审计评价和处理处罚,难免会出现主观性和随意性的问题,存在较大的审计风险,会影响到环境审计的权威性。(3)环境审计工作协调机制不健全审计是一项技术性很强,科技含量很高的工作,需要有关部门相互协调、共同配合,才能很好地完成。但在实际工作中,一方面,缺乏资源、资产、环境审计的系统内部协调机制,政府各职能部门的业务或者职责范围是独立的,没有交叉,多年来随着审计事业的发展,审计部门的交叉性工作越来越多,开展这样系统性审计项目,往往涉及范围广、专业多,需要多方合作,共同开展。另一方面,资源、资产、环境领域审计的外部协调机制不健全。环境审计涉及的政府职能部门较多,有发改、国土、财政、林业、水务、农业等。从系统理论的角度分析,资源、资产、环境审计是一个系统工程,具有开放系统的许多特征,只有相关部门的共同努力才能适应这一系统工程的需要。目前基层审计机关没有建立必要的联系和协调机制,无法及时获得各部门在履行职能过程中产生的相关信息,同时,审计部门的信息也无法准确及时地传递给相关部门。由于协调机制的缺失,导致信息不对称、行政成本增加、行政效能降低、深化审计社会效果和实现成果最大化的难度加大,健全资源、资产、环境审计的协调机制势在必行,只有这样才能保证资源、资产、环境审计的质量和成效。(4)环境审计内容框架不完善,审计主体、审计范围有待规范按照保障和服务生态文明建设的要求,政府审计不仅需要关注资源、资产、环境专项资金、投资项目和建设工程的经济性、效益性和效果性情况,而且要关注土地、矿产、森林、海河等国家重要资源的管理保护和利用情况,关注公共资源配置和环境保护情况,关注国家资源、资产、环境资源政策法规的贯彻执行情况。从另一个角度看,服务生态文明建设需要国家审计机关不仅开展各项资金审计,而且要开展自然资源、资产、环境等方面政策法规制度审计。从目前工作开展情况看,我国自然资源、资产、环保等资金都是国家无偿投入,为保证这部分资金管理和使用的真实、合法,多数是将资源、资产、环保等资金财务收支审计作为常规审计项目,审计思路仅停留在审计财务收支真实、合法性上。近年来,虽然开展了相关项目绩效审计,在理念和思路上较过去有较大转变,更关注体制、机制、政策和相关绩效问题,但缺乏科学、准确定位,评价指标难以把握。在资源、资产、环保审计中要不断拓展审计面,不仅要关注资金使用的合规性、合法性和效益性,而且要关注国家资源、资产、环境资源政策法规的建立和贯彻执行情况,只有不断拓展审计面,才能适应资源、资产、环境审计的高要求。(5)基础数据信息等配套支撑能力不足领导干部自然资源资产离任审计需要的信息覆盖面广,包括森林资源、矿产资源、水资源、海洋资源、土地资源等,在审计中,需要获得包括各种类型的自然资源的数量、质量、变化量及其开发、保护等方面的数据。我国自然资源离任审计起步较晚,过去一段时间内忽视了对自然资源的合理开发与保护,粗放型经济发展方式使有关自然资源的信息基础较为薄弱,导致与国际水平相比仍存在差距。而且我国对自然资源资产的审计局限于政府拥有的公共自然资源,其他资源的审计仍是一片空白,自然资源价值量没有明确的计算依据,变化量的监测统计需要持续进行,难度大,因此数据的真实性、连续性和全面性存在疑问。森林资源、海洋资源丰富,但分布复杂,更是缺乏专业知识和技术进行数据收集和分析。这些数据被分散在各个职能部门之中,同时现有的自然资产产权也不清晰,因此就使基础数据信息系统不健全,存在数据缺失的情况,获取难度相对较大。(6)缺乏环境审计专业技术人员审计人才能力建设不足。目前各级审计机关缺乏由复合型专业人员组成的环境审计队伍,现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业,他们也未全面涉及过环境审计,导致审计人员真正到了审计的岗位上缺乏环境科学技术基础知识。审计人员的继续教育机制不完善。环境审计的实施对审计人员的技术性、专业性和综合性要求很高,要求审计人员要有经济学、统计学、工程学、法学、化学、医学和环境学等多方面的知识,而现状是绝大部分审计人员的知识结构是会计、审计、财务、经济法等学科。要加紧对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训,使其增加环境经济学、环境工程学、环境法学等多方面知识,成为既懂财会又懂环境科学的环境审计人才。(7)环境审计方式和手段有待改进面对自然资源、资产审计新任务,可以说是任重道远,审计技术方法需要不断改进。与其他类型审计相比,资源、资产、环境审计具有较强技术专业性。目前,在环境审计中运用的审计技术还是一般财务收支审计的思路和方法,以及结合调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等手段,审计技术与方法上有待创新。开展资源、资产、环境审计不仅要对财务资金使用的真实性、合法性和效益性进行审计,揭露存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题,分析评价资源、资产、环保资金使用绩效,还要提出规范资源开发利用管理和环境保护工作行为以及对相关政策制度落实和完善情况提出建议和意见。国家审计机关应以实现审计目标为导向,以提升审计效率为核心,坚持系统性、重要性和高效性的原则,加快环境审计的制度化、法制化建设,出台统一的环境审计技术指南,建立协同环境审计体系,加强环境审计理论与技术研究,加强环境审计人才能力建设,为资源环境审计的顺利开展保驾护航。三、推进环境审计制度建设(1)逐步推进环境审计的制度化和法制化建设在全面推行环境审计过程中逐步建立并完善法律法规体系。①在制定政府审计相应的法律法规时,应涵盖环境审计的内容。②根据特定情形,在地方政府审计工作中,需提高环境审计相关指标的比重,突出环境审计的分量。③为政府环境审计制定专门的法规标准,为在地方上顺利推进政府环境审计提供引导和支撑;积极推进地方环境审计立法,为在国家层面出台有关立法文件提供经验。④要推进将政府环境审计与现有的“问责”制度、目标管理和绩效考核体系结合起来,使政策导向明晰,解除政府环境审计结果在干部任用等方面运用的限制,减小涉及多部门结果运用的实施难度,使政府环境审计结果的运用有法可依、运用充分、公开透明。(2)尽快出台统一的环境审计指导意见和技术指南加快制订“关于推进我国环境审计试点工作的通知”,使环境审计试点探索能够在统一的框架下加快推进。可选择在环境审计方面已有一定基础、较为典型的省市,结合地方的自愿性推进环境绩效评估试点,探索将环境审计有机融入政府环境管理中。开展试点进展跟踪、评估与反馈,通过试点发现问题、寻找原因、加以改进,并形成年度试点报告报送生态环境部。在第一批试点的基础上,继续推进典型省区市的环境审计试点工作,由点到面逐步建立适合我国国情的环境审计制度。在试点的基础上,尽快制定统一的环境审计规章制度,自上而下为各级政府提供技术导则或指南以及管理办法等,包括“政府环境审计技术指南”“政府环境审计管理办法”等政策文件,明确环境审计的概念、实施范围、步骤、主体、操作规程、指标体系、监督制衡以及结果运用等内容,加强地方开展环境审计的引导。(3)推进建立科学规范的环境审计体系从推进大环保角度考虑,可以在生态环境部与审计署等有关部门之间建立一个环境审计管理体系,可由国务院推进成立“环境审计协调工作组”,由各有关部门主管领导组成,下设办公室,负责日常统筹、协调与组织工作。最终目标是统筹生态环境系统内外建立一个统一协调的国家环境审计体系。推进政府环境审计制度与企业环境制度建设,完善生态环境保护制度体系。以政府环境审计制度为抓手,针对各级政府、党政领导干部环境责任,建立常态化、制度化和规范化履责监督体系;以企业环境审计制度为抓手,建立“政府引导、企业自主报告和第三方实施”的企业环境责任评价制度,定期由企业自主报告环境责任履行状况并接受政府、社会和公众监督。加强生态环境资产负债表、生态环境损害赔偿制度、政府环境审计制度建设等多项生态文明体制改革任务的衔接与相互支撑。(4)加强环境审计理论与关键技术方法研究环境审计在我国尚处于起步阶段,应构建具有中国特色的环境审计指标体系与审计方法,明确审计目标、审计对象、审计主体以及审计结果的运用。由于数据采集具有时效性,当前不少地方的环境审计试点实践工作存在一定的时间滞后性,对管理支撑的作用不够,需要加强数据采集机制建设,严格控制数据质量,审计结果应用的时令性,实现为环境管理工作提供即时支撑,更好地发挥环境审计作用。推进建立与国际接轨的环境审计体系,加强与其他国家的交流与沟通,借鉴学习先进的国际经验与成功案例,以加强我国环境审计工作的科学性与有效性。(5)强化环境审计协调机制建设环境审计工作是一个系统工程,应当加强组织协调工作、提高组织工作效率。一方面,审计机关内部必须要建立协调机构,促进信息沟通机制的完善,在常规审计中整理汇总环境问题:①编写审计内容信息简报,强化环境审计的宣传效应;②为独立的环境审计项目立项工作提供参照依据。另一方面,环境审计专业性很强,技术挑战性大,环境审计项目涉及面很广,有时涉及审计机关内部处室之间的协同作战,组织内部的协调机构应当积极发挥明确分工、组织分析、整理归类等作用,为环境审计工作提效起到促进作用。(6)加强环境审计人才能力建设尽快培养和建立一支专业能力过硬、能胜任环境审计工作的审计队伍,必须坚持“三只手一起抓”政策。一是外部引进人才,向社会公开招收规划、工程建筑、环境法学、环境经济学、环境管理学等方面的专业技术人才。二是内部培养,培养现有审计队伍中具有潜力的人员,进行多形式、多内容的培训,丰富完善专业人员能力结构,大力培养复合型专业人才。三是借助外力,建设专家库是保障。在预审阶段,可向相应专家“取经”,甚至请专家现场参与、指导部分工作,有针对性地收集数据资料,提高审计期间工作效率;在汇总报告阶段,可让专家参与审计报告评审,就具体事项发表意见。