书名：中国农业信贷担保发展研究报告 2015-2022
作者：孙同全、田雅群、苏岚岚、董翀
ISBN：978-7-5227-2611-3
出版社：中国社会科学出版社
出版日期：2023.09
农业信贷担保(以下简称农担)是中国农业支持保护政策的市场化延伸,是财政与金融协同支农的创新方式。本报告对中国农担政策和农担体系的发展历程进行了较为系统的回顾梳理,结合国家政策并借鉴国际经验,采用兼顾政策性绩效和可持续发展绩效的双重目标评价指标框架,对农担体系建成以来取得的成绩和存在的问题进行了较为全面的分析,并对农担政策与农担体系发展面临的挑战和机遇进行了较为深入的探讨。自2015年以来,农担政策和农担体系经历了四个发展阶段:政策体系与组织体系初步形成(2015—2016年)、业务规范与考核机制初步完善(2017—2018年)、农担政策性定位与运行机制进一步明确和完善(2019—2020年)和推动农担体系及其业务高质量发展(2021年至今)。截至2021年底,除西藏、上海、深圳外,全国33个省(自治区、直辖市、计划单列市)均已成立农担公司,并在全国粮食主产区及主要农业大县建立分支机构。全国农担体系自建立以来,担保业务规模快速扩大,财政资金撬动金融资源支持农业农村经济发展的作用明显,业务的政策精准性不断提高,对缓解农业农村经济发展面临的贷款难贷款贵问题发挥了积极的促进作用,实现了政策目标。但是,由于担保费收取标准低,自我创收能力弱,自我代偿补偿能力有限,而且面临“弱反担保”困境,追偿效果有限,农担体系应收代偿款不断累积,其正常运行在很大程度上依赖财政对农担的费用补助和代偿补偿,自我可持续发展能力较弱。农担体系普遍存有难以回收的长期应收代偿款,应作呆账核销处理,需要出台核销政策。此外,农担体系还面临着“去担保化”等方面的挑战。通过研究,本报告对农担发展总结出10点具有一定规律性的认识。一是信贷担保产生的基本前提是借贷双方之间存在信息不对称,且借方不能满足贷方的担保要求。二是农担公司是政策性目标与市场化运作方式相结合的非营利企业。这种性质决定了农担公司既要努力建立自身可持续能力,又离不开必要的财政支持,更不能偏离政策初衷。三是财政对担保的费用补助和代偿补偿机制是政策性农担发展的生命线。四是农担业务规模应与财政补贴能力相匹配,因此农担存在适度规模经营问题。五是农担机构应与金融机构适当分担信贷风险,避免金融机构因不承担信贷风险而产生道德风险,同时提高财政资金利用效能。六是竞争性的农村金融市场是农担可以与金融机构分险的前提。七是农担净资产对担保贷款应有适当的放大倍数,不然就失去了担保的意义。倍数大小受到金融机构信贷质量、担保资金规模和担保机构管理能力等因素的影响。八是农担应有核销机制,适时适度去除长期的代偿呆账损失,不然,即使机构名义上存在,也可能因实际呆账过多而缺乏或丧失担保能力。九是担保存在发展悖论,即在帮助被担保人解决融资困难的同时,也促进了被担保人“毕业”或信贷交易“去担保化”,对担保机构的经营管理和发展带来困扰。十是担保存在规模经济和范围经济问题,即担保资金规模应该足够大,才能保证足够的担保能力和一定的收入。同时,为了分散担保业务风险,担保业务范围不应过于单一。目前各省农担公司在省域范围内,资金规模较大,市场的地域范围较大,服务的农业经营种类多样,具有一定的规模经济和范围经济优势。总体上看,中国农担发展条件良好,政府支持,市场需要,农民欢迎。未来农担政策应不断完善“双控”等激励约束机制,保证农担聚焦农业,保持政策性目标,同时,可以考虑允许符合一定条件的农担公司开展业务多元化试点,在农业农村经济范围内,探索增加业务品种,增加收入来源,增强其自我可持续发展能力。