书名：论社会治理的公众参与权
作者：杨新元
ISBN：978-7-5201-9219-4
出版社：社会科学文献出版社
出版日期：2021.11
自21世纪初以来, 我国的社会建设正在经历一场从 “社会管理”模式向 “社会治理” 模式的变革。 从党的十七大报告提出 “加快推进以改善民生为重点的社会建设”, 到十九大报告明确要求 “打造共建共治共享的社会治理格局……实现政府治理和社会调节、 居民自治良性互动”, 社会公众逐渐成长为社会治理的重要力量。 社会治理模式从本质上强调政府和各种社会力量的多元共治, 公众参与作为社会治理体制的重要一元, 亟待其发挥应有的作用。我国近年来在公共行政领域进行了多样化的公众参与实践, 参与理论与参与实践的结合有机地构成了公众参与的新景象。 然而, 从理论、制度和实践情况来看, 在这一新景象中仍存在公众参与社会治理实效性缺失的困境, 这主要表现为: 一是在有些情况下公众对社会治理的参与只限于宏观、 空洞的规定; 二是在某些领域中公众对社会治理的参与比较表面化、 形式化; 三是存在社会治理公众参与权被义务化的情况,即本属于权利却被作为义务来要求。 参与权是参与行为的根基, 但其现存的问题及缺陷是导致如上困境的主要原因。 为了走出公众参与社会治理实效性缺失的困境, 本书致力于社会治理公众参与权的理论研究和制度构建, 其主要内容如下。第一章主要是关于社会治理与公众参与权的基础理论研究。 社会治理是指由执政党的组织、 政府机关、 各种社会组织以及公民等所组成的社会治理主体, 为达到社会有序和谐发展的最终目标, 运用法治的方式针对公共服务、 社会矛盾预防化解、 公共安全治理等特定社会事务所开展的一系列协调性活动的总和。 从 “管理” 走向 “治理”, 是社会建设理念和模式上的一次重大变革。 我国社会问题复杂化、 多样化的外部因素以及传统管理体系存在缺陷的内在因素促使了新型社会治理模式的提出, 即 “党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与、 法治保障”。 公众参与作为社会治理的内在要求, 具有参与事务日常性、 参与领域广泛性、 参与主体普遍性、 参与方式便民性、 参与形式多样性等特征。 参与权作为核心要素, 在公众参与社会治理中发挥了重要的作用: 首先, 参与权是参与行为的正当性基础; 其次, 参与权能够有效指引及规范参与行为; 再次, 参与权决定了政府担负的义务体系; 最后, 参与权是社会公众利益追求的工具。一般意义上的参与权是指由宪法所赋予的、 公众积极主动地通过各种合法的途径及方式参与管理国家政治、 经济、 文化、 社会、 生态文明等事务的一项基本人权。 将一般意义上的参与权理论运用到社会治理中所形成的社会治理公众参与权, 是指由社会公众 (包括个人及社会组织) 所享有的, 为实现民主治理的根本要求, 共建和谐社会, 在协助政府治理、 合作共治、 社会自治领域通过智力支持、 物质提供、 行动付出等方式参与公共服务供给、 社会矛盾预防化解、 公共安全治理等过程并能够产生实质效果的一项宪法性、 综合性基本权利。 在理论基础方面, 人民主权理论奠定了社会治理公众参与权的理论基石, 参与式民主理论为社会治理公众参与权的权利性质提供了理论支撑, 协商民主和合作共治理论为社会治理公众参与权的行使提供了理论保障。第二章主要阐述了我国社会治理公众参与权的现状、 存在的不足及改进思路。 综观我国社会治理法律体系, 关于社会治理公众参与权已存在一些原则性的规定。 实践中, 在社会治理领域已经开展了一些公众参与权的实践活动, 并取得了良好效果。 从我国目前社会治理实践的情况来看, 社会治理公众参与权已经发挥了一定的作用: 一是确立了公众参与社会治理的主体地位; 二是帮助政府正确决策并开展社会治理工作;三是提升了公众的权利意识; 四是指引、 规范公众的参与行为。 尽管如此, 我国社会治理公众参与权在制度与实践上仍存在一些不足, 具体包括: 参与权的系统配置仍不完备, 权利规定的精细化水平不高, 权利行使的方式仍比较单一, 对参与权的保障和救济需要完善。 为弥补这些不足, 可从以下几个方面着手进行完善: 明确并合理构建社会治理公众参与权的权能, 充分系统配置参与权, 促进参与权的有效行使, 加强参与权的保障与救济。第三章主要分析了社会治理公众参与权的权能及其体系上的建构。权能是权利的内容和职能, 从权能的角度对社会治理公众参与权进行审视能够有助于更深入地理解参与权体系。 根据公众参与影响力由弱到强的逻辑顺序所表现出的社会关系, 社会治理中的公众参与可划分为三大领域, 即社会公众参与协助政府管理社会事务、 政社合作共治、 社会事务自治, 不同领域中公众参与的强度、 深度不同, 从而导致不同领域中公众参与权权能的构成亦不相同。 具体而言, 协助政府管理社会事务领域中的公众参与权权能主要表现为建议权以及协助执行权, 其中建议权又包括程序进入权、 建议表达权、 建议获回应权、 合理建议获采纳权,协助执行权包括协助宣传权、 协助实施管理权以及督促评价权; 政社合作共治领域中的公众参与权权能主要表现为协商决定权及平等有偿权,其中协商决定权包括政社协商合作权、 共同表决决定权、 多数人意见决定权、 决定依据合法正当和充分的理由, 平等有偿权则包括平等权及有偿权; 社会事务自治领域中的公众参与权权能主要表现为自主决定权以及自主实施权。 这些权能依照一定的逻辑共同构成社会治理公众参与权的权能体系, 相辅相成、 相互促进、 相互补充, 为实现社会治理公众参与权的根本目标而共同发挥各自作用。 明确社会治理公众参与权的各项权能在理论上能够健全完善其权利体系并确立政府相对应的义务和责任体系, 实践上则有助于增强公众参与的实效。第四章主要论述了公众参与权在社会治理不同领域中的配置。 公众参与权作为一项基本权利, 不仅要被充分地赋予, 更需要得到系统科学的配置。 针对不同的社会事务以及各项事务中的不同过程, 需要配置公众参与权的不同权能。 在公共服务领域, 公共服务的生产供给遵循制度设计、 供给实施、 效果反馈三个阶段。 在制度设计阶段需要配置建议权、 协商决定权以及自主决定权, 在供给实施阶段需要配置协助执行权以及自主实施权, 在效果反馈阶段则需配置督促评价权。在社会矛盾预防化解领域, 公众适宜参与的工作主要包括社会矛盾应急预案的制定、 社会矛盾信息的收集供给以及有关法律、 政策的宣传。其中, 社会矛盾应急预案的制定过程需要配置建议权、 协助执行权以及评价权; 社会矛盾信息的收集供给过程需要配置协助执行权; 有关法律、 政策的宣传过程则需要配置协助执行权中的宣传、 解释、 说明权。 而社会矛盾的化解可分为非诉讼类和诉讼类的矛盾化解方式, 前者需要配置的权能主要包括建议权、 自主实施权及协助执行权, 后者需要配置的权能则包括建议权中的程序进入权以及协助执行权。 在公共安全治理领域, 公众适宜参与的工作主要涉及公共安全的风险影响评估、 安全规划制定、 安全标准制定、 安全信息收集传递、 特殊人群帮教、 安全突发事件应对化解、 安全普法、 知识宣传等。 其中, 风险影响评估中应配置建议权; 安全规划制定和安全标准制定中应配置建议权以及自主决定权; 安全信息收集传递领域应配置协助执行权; 特殊人群帮教领域应配置协助执行权及自主实施权; 安全突发事件应对化解领域应配置协助执行权; 安全普法、 知识宣传领域应配置协助执行权中的宣传、 解释、 说明权。第五章主要涉及的是社会治理公众参与权的有效行使。 权利是人类社会发展的内在核心及驱动力。 让更多的人享有更多的权利已逐渐成为人类社会的共识。 但是, 只让人们在立法层面上享有权利是远远不够的, 权利的最终归宿还是权利的实现。 要达到权利实现的目的需要构建科学、 有效的权利行使方式。 社会治理公众参与权的目的是通过公众的参与体现民意、 吸收民智与民财、 调动民力, 集结执政党、 政府、 社会公众等各方力量共同构建和谐社会。 而为了实现这一目标, 公众参与权行使的类型可分为三种, 即通过智力支持的方式来体现民意、 发挥民智, 通过物质提供的方式来对社会治理提供物质保障, 通过行动付出的方式来投入民力。 因此, 社会治理公众参与权的有效行使方式主要包括智力支持、 物质提供、 行动付出三类。 其中, 智力支持类的权利行使方式主要包括以书面等形式提出意见、 建议, 以听证会、 座谈会形式表达意见, 以专家咨询委员会、 专家论证会形式提供专业意见。 物质提供类的权利行使方式主要包括社会公益捐赠以及设立公益基金。 行动付出类的权利行使方式主要包括接受政府委托外包的社会事务处理、 参与社会矛盾化解工作、 实施维护公共安全的协助以及开展自我管理、 自我服务等基层自治活动。第六章主要探讨了社会治理公众参与权的保障与救济。 权利离不开保障与救济。 公众参与理论与实践的发展要求公众参与的实效性逐步增强, 而能够保障公众合理、 有序、 有效地实施参与行为的核心就在于保障其应享有的参与权。 社会治理公众参与权的保障主要包括事前保障、事中保障以及事后保障三个方面, 事前保障是指参与权的赋予、 制度方面保障, 事中保障主要是指参与权行使中的保障, 事后保障则指参与权受到侵害后的救济保障。 具体而言, 在社会治理公众参与权的制度保障方面, 应着力构建参与权的效力制度以及政府义务制度。 在社会治理公众参与权的行使保障方面, 则应完善政府信息公开制度、 完善公众组织化制度、 完善公众参与的利益表达与反馈机制。 在社会治理公众参与权的救济保障方面, 涉及社会治理公众参与权的争议主要包括社会公众间的争议以及社会公众与行政机关间的争议, 前者可通过民事调解、 民事诉讼等渠道解决, 后者则需要通过行政复议或行政诉讼等渠道获得权利救济。 社会治理公众参与权的行政争议主要包括行政机关以作为的方式侵害公众应有的社会治理参与权、 行政机关以不作为的方式侵害公众的社会治理参与权、 违反法定程序导致公众社会治理参与权受到侵害、 因行政协议产生的社会治理公众参与权纠纷、 行政机关做出的行政行为所依据的规范性文件侵害公众的社会治理参与权等情形。 行政复议机关、人民法院需要具体情况具体分析, 针对这几类争议做出适当的决定和判决。