书名：生态环境损害赔偿诉讼制度研究
作者：彭中遥
ISBN：978-7-5203-9998-2
出版社：中国社会科学出版社
出版日期：2022.05
“良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”面对近来接踵发生的重大环境污染与生态破坏事件,党中央、国务院于2015年、2017年先后印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》,以政策文件的形式试点并全面推行生态环境损害赔偿制度。为巩固前期试点成果,加快探索构建长效机制,最高人民法院于2019年出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2020年修正),以专项司法解释的形式主推生态环境损害赔偿诉讼制度。根据上述政策文件与司法解释的权威界定,生态环境损害赔偿诉讼是指:由国务院授权的部委或省市政府及其指定的生态环境、自然资源等有关部门作为原告,对违反法律法规造成严重生态环境损害后果的行为人所提起生态修复与损害赔偿之诉。行政机关提起索赔诉讼是我国生态环境损害赔偿制度改革的突出亮点与后盾保障,具有鲜明的中国特色与创新意涵。然而,从司法实践情况看,该项新型诉讼之试行实践状况却难言令人满意,其不仅存在适用条件“模糊”和“泛化”的问题,而且面临与既有制度之间彼此“重叠”(与环境行政执法)和“冲突”(与环境民事公益诉讼)的难题。由此可见,生态环境损害赔偿诉讼制度之创设与运行,非但未能实现我国生态环境损害救济法律机制的一体化、系统性构建,反倒是对我国尚在建立中的环境法治带来了一定负面影响。之所以形成此种困局,其成因主要有三:一是试点初期相关司法实践缺乏基本的立法支撑;二是我国生态环境损害救济之“顶层设计”缺乏统筹安排;三是生态环境损害赔偿诉讼的基础理论问题尚不明晰。如前所述,基础理论问题尚不明晰乃是当前我国试行实践工作陷入困局的重要原因之一,是故,有必要从学理上对生态环境损害赔偿诉讼的法律性质、理论基础以及法治运行逻辑等理论问题进行分析与阐释。首先,就生态环境损害赔偿诉讼的法律性质而言,鉴于生态修复与损害赔偿法律责任的实质乃是一种“公法责任”,而该项新型诉讼兴起之根由则在于弥补政府传统行政管制手段在生态环境损害填补责任能力方面的不足,意即借助诉讼之方式实现对行为人生态环境损害问责之“全覆盖”,据此,可将生态环境损害赔偿诉讼定性为一种“官告民”的行政执法诉讼(公法诉讼)。其次,就生态环境损害赔偿诉讼的理论基础而言,我们理应从生态环境的公共性、社会性特质出发,对我国《宪法》第9条、第26条进行体系化解读,进而将宪法层面的国家环境保护义务与公权意义上的自然资源国家所有权作为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的理论权源。循此为进,即可将生态环境损害赔偿诉讼视为行政机关在特殊情形下履行国家环境保护义务的一种新方式、新途径。此种制度设计与安排,既是行政机关与司法机关进行合作之有益尝试,亦是“两害相权取其轻”之理性选择,此亦乃该项新型诉讼制度法治运行逻辑之所在。在厘清了上述基础理论问题后,即可在我国生态环境损害救济法律机制之“顶层设计”框架下,探讨生态环境损害赔偿诉讼与相邻环境法律制度之间的适用关系问题。具体而言,涉及如下三对适用关系问题的分析:其一,环境行政管制与生态环境损害赔偿诉讼的适用关系问题。就该问题而言,实则可转换为生态环境损害救济场域中行政权与司法权的关系辨析问题。从现代环境法治发展的基本规律看,上述两项权力大体遵循“行政权优先”与“相互尊重专长”之原则。据此,行政机关在履行生态环境损害修复与求偿职责时,理应恪守“行政管制优先、索赔诉讼兜底”之原则,以实现行政权与司法权的优化适用。其二,环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的适用关系问题。鉴于“两诉”在原因行为、适用范围以及诉讼目标等方面具有高度同质性,为节省司法资源、最大限度发挥二者的制度合力,故有必要对“两诉”进行整合。而有效整合“两诉”之关键则在于合理安排二者的起诉顺位,并妥善设计三类索赔主体之间的求偿“路线”。申言之,应当明确规定“生态环境损害赔偿诉讼为优先、环境民事公益诉讼为补充”的顺位规则,并建立“行政机关—环保组织—检察机关”三位一体且逐层递进的求偿“路线”。唯此,方可实现“两诉”之有效整合。其三,生态环境损害赔偿磋商与索赔诉讼的适用关系问题。该问题的重点与难点在于,如何从学理上就赔偿磋商的法律性质作出精准界定。事实上,以协商行政理论为分析进路,即可将生态环境损害赔偿磋商视为行政机关为实现填补生态环境损害、维护环境公共利益之公法目标,而采用私法领域之平等协商方式的协商性行政执法行为。在释明赔偿磋商之公权行政属性后,生态环境损害赔偿磋商与索赔诉讼之学理研讨,同样可转化为生态环境损害救济场域中行政权与司法权关系理论问题之探讨。据此,我国应当明确设立“赔偿磋商前置、索赔诉讼御后”的衔接规则。法学研究须为法治实践服务,故本书终将落脚于我国生态环境损害赔偿诉讼制度的建立健全之策,其具体可细化为如下四个方面的内容:其一,生态环境损害赔偿诉讼基本定位之厘清。从我国生态环境损害救济之整体框架出发,可将该项诉讼的基本定位归为以下三点:第一,生态环境损害赔偿诉讼乃是政府传统行政管制不能之兜底手段;第二,生态环境损害赔偿诉讼本质上仍属公共执法之范畴;第三,生态环境损害赔偿诉讼仅有较为有限的适用空间。其二,生态环境损害赔偿诉讼立法模式之选择。相较于“基本法统一规定”“环境单行法分散规定”“民法典生态化”以及“专项立法”模式而言,未来我国更宜采用“系统立法”模式,即尽快出台专项的《生态环境损害赔偿法》,同时采取修改旧法、制定配套法以及地方实施细则等较为系统的立法组合模式,并遵循“三个板块”与“三个步骤”的思路稳步推进相关立法工作。其三,生态环境损害赔偿诉讼核心规范之设计。我国亟须以管辖制度、原告提交诉讼材料制度、诉讼参加人制度、证据收集制度、诉权限制制度以及生效判决执行制度等内容为抓手,尽快建立健全生态环境损害赔偿诉讼制度的核心规范,从而为相关司法实践提供明确、可操作的行动指南。其四,生态环境损害赔偿诉讼配套机制之完善。未来我国至少可以从生态环境损害的风险预防机制、鉴定评估机制、生态修复机制以及资金管理机制这四个方面着手,对生态环境损害赔偿诉讼的配套技术标准与配套法律机制予以构建和完善,借此为我国生态环境损害综合预防与救济工作的有序开展和顺利推进“保驾护航”。综上所述,基于我国的政党体制、现实国情以及环境法治发展的具体阶段,可以初步判断:我国创设并运行生态环境损害赔偿诉讼制度具有一定的正当性、合理性及必要性。但与此同时,我们也不能夸大抑或神化该项新型诉讼制度的作用与功效。必须澄清与明确的是,作为一种成本高昂、个案操作的司法救济机制,生态环境损害赔偿诉讼必然无法成为一种可普遍适用、随意启动的常规手段,而是迫不得已时才出场的“替补队员”。是故,未来我国必须廓清与厘正该项新型诉讼在整个生态环境损害综合预防与救济法律机制中的科学定位,明确生态环境损害救济场域中行政权与司法权之间的主辅关系,协同运用行政执法、赔偿磋商、索赔诉讼等多种手段来实现“环境有价”“损害担责”之目标。同时,依照“政府主导、依法实施、执法优先、司法补充”之原则对既有的各项法律救济机制进行统筹安排、优化适用、有效整合及有序衔接,此乃我国生态环境损害赔偿制度改革的根本方向所在。