书名：生态综合补偿转移支付法制研究 基于生态脱贫的展开
作者：徐丽媛
ISBN：978-7-5764-1224-6
出版社：中国政法大学出版社
出版日期：2024.02
中共十八届五中全会提出全面建成小康社会新的目标,要求到2020年农村贫困县全部摘帽。如何脱贫,习近平总书记强调实施“五个一批”工程,其中就包括生态补偿脱贫一批(一种生态脱贫的政策)。为了打赢脱贫攻坚战,国家提出了精准扶贫方略,要求开展贫困地区生态综合补偿试点,创新生态资金使用方式。2020年,我国贫困地区已全部实现脱贫,生态综合补偿效果显著。贫困地区摆脱贫困以后,相对贫困问题还将长期存在。新时期,巩固拓展脱贫攻坚成果已经同乡村振兴有效衔接,对于扶贫效果显著的重要方式——生态补偿仍将继续实施。在生态问题、贫困问题、发展问题依然交织的背景下,如何统筹利用生态补偿资金,构建适宜的生态综合补偿转移支付法制,对于实现脱贫地区乡村生态振兴和巩固脱贫攻坚成果具有重要意义。为此,综合运用历史纵向分析与国际横向比较分析法、规范分析与实证分析法等对脱贫地区生态综合补偿转移支付的理论依据、实效结果、立法演变等进行系统梳理,对比国际生态补偿转移支付扶贫立法的经验,提出了生态综合补偿自主权,并以此为理论指引完善中国脱贫地区生态综合补偿转移支付法律制度。主要研究成果:1.界定了脱贫地区生态综合补偿的内涵。基于对生态综合补偿的理解,结合脱贫地区的定义和特征,认为脱贫地区生态综合补偿主要是指全国已经脱贫的贫困县(市),通过整合纵向生态补偿转移支付、横向生态补偿转移支付和市场化补偿等渠道资金,创新生态补偿资金使用方式;把生态补偿资金与生态保护整体成效相结合,增强地区自我发展能力,实现生态保护与经济社会发展“双赢”;同时让脱贫县(市)的农牧民在参与生态保护中获得应有的补偿,脱贫增收持续推进精准扶贫。脱贫地区生态综合补偿本质上是一种“造血型”补偿,追求生态补偿整体性效益,目的是实现生态保护与经济社会发展“双赢”。脱贫地区生态综合补偿建立在反贫困理论、环境正义理论、环境资源价值理论和可持续发展理论基础之上,其实施有利于促进社会公平、维护社会公正、提升生态资本的转化效率,实现可持续发展。2.对生态综合补偿转移支付与脱贫攻坚关系理论证明和实效考察生态综合补偿转移支付与脱贫攻坚关系紧密。理论上,贫困地区生态综合补偿是实现生态补偿落地、精准扶贫推动脱贫攻坚的新路径,而贫困地区生态综合补偿转移支付又是影响贫困地区生态综合补偿的重要力量。因此,可以说贫困地区生态综合补偿转移支付是实现脱贫攻坚的重要支撑。实践中,生态综合补偿有利于多种形式的精准扶贫。持续推进生态综合补偿扶贫,是巩固脱贫攻坚成果,有效推进乡村振兴的重要举措。3.对中囯脱贫地区生态补偿转移支付立法演变进行系统梳理分析从中央和地方两个层面来看,中国脱贫地区生态补偿转移支付立法建立在公平正义理念和精准扶贫理论基础之上,立法主要内容是引导脱贫地区走“绿色发展”“绿色减贫”道路,立法体现资金综合统筹使用思想。但在促进脱贫地区生态综合补偿方面尚有不足,如脱贫地区利益未充分表达、忽视了脱贫地区生态补偿转移支付接受主体的自主权,影响脱贫地区绿色发展、绿色减贫的效率,整体性监督考核机制不健全等。主要原因在于,扶贫政治思维淡化了脱贫地区生态综合补偿转移支付法律制度的属性;不同利益诉求造就了脱贫地区生态综合补偿转移支付制度约束;行政放权的非制度化影响脱贫地区生态补偿转移支付整体性效益。4.提出了生态综合补偿自主权的概念并进行法治路径分析。传统视域下生态补偿被认为是一种责任分配机制,生态综合补偿的提出给生态补偿理论带来了新的挑战。为了实现生态补偿全过程规制和追求生态补偿整体性效益,生态补偿法制研究应突破传统责任分配和单一权利视域,植入权利与权力的思维。生态综合补偿自主权的理论渊源,根植于生态保护个体与政府之间的信任委托关系,并立足地方政府生态治理权能,内化为生态综合补偿积极性权力;同时探寻于地方政府可持续发展权,外化为生态综合补偿防御性自由。生态综合补偿自主权是在生态补偿法律制度变迁中逐步形成的,内容呈现权利与权力的二元向度,其顺利运行仍需法治保障。生态综合补偿内部权力运行的法治保障路径应重塑生态综合补偿自主权的法律价值,打造追求生态综合补偿整体性绩效目标的地方责任政府,坚持法定原则,明晰权力的边界,坚持用权受监督,建立程序控权机制和综合考评制度;生态综合补偿外部权利自由的制度保障主要以基本权利的形态为核心构建生态综合补偿转移支付制度和落实国家权利保护义务,建立系列性生态资源资本化制度。生态综合补偿自主权的提出为脱贫地区生态综合补偿转移支付法制完善提供了理论指引。5.根据上述理论与实践分析,确定了脱贫地区生态综合补偿转移支付法律制度的价值目标和功能定位,为中国脱贫地区生态综合补偿转移支付法律制度完善提出具体建议。理念上,以实现可持续发展权为核心构建脱贫地区生态综合补偿转移支付法治体系;脱贫地区生态综合补偿转移支付从财力到财权转变,建立解决相对贫困的长效机制,契合生态综合补偿自主权的权利向度;实行阶段性分权,结合分权式扶贫,推动地方构建奖惩结合的生态补偿转移支付制度,契合生态综合补偿自主权的权力向度。配合实现脱贫地区生态综合补偿自主权,脱贫地区生态综合补偿转移支付法制还应加强程序控权和完善监督考评机制。程序控制是脱贫地区生态综合补偿转移支付整体性效益实现的必要条件,通过立法予以保障;参与监督是脱贫地区生态综合补偿转移支付整体性效益实现的充分条件,通过多元参与强化预算监督;严格目标问责,通过督察等制度推进落实;同时构建适应生态补偿整体性效益的监督考核评价制度,遵循公平、公正、公开、静态与动态考核相结合原则,警惕将生态保护的目标从属于减贫的目标,加强生态补偿转移支付有效性控制。与其他研究相比,本研究避开构建脱贫地区生态综合补偿转移支付法治体系的常见思路即完善相关立法,从生态补偿转移支付制度本身来探寻有利于贫困缓解和可持续发展的规则设计。这呼应了国家生态综合补偿加强主体权利义务建设的总体目标。