书名：系统论视域下的行政审批局改革
作者：寇晓东、郝思凯
ISBN：978-7-5228-3461-0
出版社：社会科学文献出版社
出版日期：2024.06
行政审批局改革肇始于 2008 年 12 月成都市武侯区, 发展至今已覆盖的地市、 县区及开发区超过 1000 家, 成为我国 “放管服” 改革进程中不容忽视的重要实践。 该项改革通过依法改变政府原有 “同一职能部门既审批又监管” 的制度安排, 实现了政府整体 “审批局审批、 原有职能部门监管” 的重大行政体制变革, 是我国地方行政审批制度改革的典型创新实践, 是中央层面推进相对集中行政许可权改革的核心模式与载体,对深化政府职能转变、 推进 “放管服” 改革、 优化营商环境具有贯通性作用, 对政府治理创新乃至国家治理变革具有全局性影响。 为此, 有必要对行政审批局改革已有实践进行经验梳理、 逻辑辨析与理论阐释, 从而为改革行稳致远提供理论助益, 也为观察新时代行政体制改革提供鲜活样本。鉴于针对行政审批局改革的已有研究相对呈现 “碎片化” 现状, 所以本书采取系统论观点和视域, 力图对改革的生成、 演进、 发展、 深化等历时性环节进行全面梳理与反思, 从而搭建改革研究的系统性框架(实践逻辑—理论构建—改革前瞻)。 与此同时, 本书一方面立足笔者所在省份的典型改革案例开展研究, 另一方面注重采取比较视角来观察或吸收其他省份的相关改革经验, 以期在共时性维度形成对改革全局的认知与思考。 当然, 这种系统性的尝试还比较初级, 有待在未来研究中予以深入。 本书主要章节的核心内容如下。第二章 “行政审批局改革的生成逻辑”, 全面梳理该项改革的政策依据、 制度基础与模式原型。 首先, 在宏观层面识别服务型政府、 大部制改革以及 “放管服” 改革等政策对行政审批局产生的指向效应, 同时指出行政审批局对上述政策在理念层面的回应及互动。 其次, 在中观层面描述行政审批制度作为改革基础所体现出的路径特征, 强调转变政府职能、 完善职责体系以及回归公民本位等深层逻辑对行政审批局改革的支撑作用。 最后, 在微观层面识别以行政服务中心为代表的模式原型,指出其面临的双向运行成本负担、 职能定位认知模糊以及服务优化的效率迷思等协调困境与创新限度, 成为行政审批局改革的直接动力。 综上,本章指出行政审批局本质上是在系统导向下实现的创新探索, 并从理论、法理、 实践维度对行政审批局予以界定。第三章 “行政审批局改革的演进逻辑”, 系统分析该项改革的扩散机制与模式特征。 基于政策创新扩散理论分析框架对改革历程进行梳理,发现其在扩散模式上既具备横向区域扩散、 纵向层级扩散以及吸纳辐射扩散等共性扩散路径, 也体现出以阶梯性为表现的时空特征, 蕴含效率机制、 学习机制、 模仿机制以及行政指令机制等多元及个性化的扩散机制。 此外, 从理论维度对扩散模式进行反思, 指出要加强对创新举措异化现象的规制, 并选取银川市、 贵州贵安新区以及上海市等地作为改革深化的个案参考, 为改革演进提供支撑。第四章 “城区审批局改革的执行逻辑” 与第五章 “市县审批局改革的组织逻辑”, 集中选取陕西省内 6 个地域开展案例研究, 构建出省、市、 区县改革实践的完整图谱。 一方面, 聚焦西安市莲湖区、 渭南市华州区、 延安市宝塔区 3 个典型城区的审批局改革, 先对强基础下莲湖区审批局的持续创新过程进行剖析, 再对弱基础下华州区审批局、 零基础下宝塔区审批局的改革历程与模式特征进行分析, 旨在基于不同基础分析城区审批局改革的执行逻辑。 另一方面, 选取延安市、 西安市以及榆林市靖边县作为典型对象, 先探讨延安市审批局对全市审批制度改革的刚性推动, 以及西安市审批局对全市审批服务创新的柔性引导, 再评介榆林市靖边县审批局以刚柔并济的方式推进审批服务标准化、 品牌化的探索之路, 进而总结提出省级政府在改革中应发挥建立职责序构的组织保障、 推动事项划转的整体规划、 统筹标准体系的顶层设计等统领作用。第六章 “行政审批局改革: 从 ‘碎片化’ 困境到整体性优化”, 从特定的 “点” 出发, 观察改革作为一个 “整体” 所表现出的理论意涵。首先, 基于整体性治理理论, 从目标、 执行以及方式层面构建行政审批局的三维分析框架。 其次, 通过对莲湖区审批局改革这一 “理想模型”的分析, 深度挖掘行政审批局改革的整体性机理。 最后, 基于莲湖区审批局的创新实践, 提出重塑以服务为导向的系统化认知、 构建可持续与动态化的整体性治理模式、 推动信息技术的统筹协调与深化应用等改革优化路径。第七章 “行政审批局改革的系统理论构建”, 从改革的 “面” 来审视, 立足系统论对改革特征进行了深入剖析。 首先, 对行政审批局改革进行系统界定, 从改革生命周期涉及的重要元素, 将其视为一个复合化的时空活动过程系统, 同时给出其时、 空、 动力三维分析框架。 其次,分析行政审批局改革系统的双重动力, 即从审管分离与联动、 审管协同两个主要阶段, 对改革所涉及的审批权力重置、 审批知识合作与审管信息交互、 审管数据驱动等驱动力及相应改革内容进行详细探讨, 以完整刻画改革的发展逻辑。 最后, 对行政审批局改革进行系统评估, 在探讨改革稳定性与秩序性的基础上, 将其置于我国经济治理持续优化的动态过程中予以通盘审视, 指出其逐步实现综合集成与整体智治的改革前景。第八章 “行政审批局改革的未来前瞻”, 在全面反思改革实践困境及其根源的基础上, 实现对改革深化的路径设计与对改革理论意涵的深入阐释。 首先, 系统梳理行政审批局改革存在的进程分散、 模式混同、审管脱节、 效率迷思及数据割裂等核心问题。 其次, 结合 WSR 方法论,系统设计改革深化的推进路径, 分别为物理 (W) 层面标准化驱动的透明审批、 事理 (S) 层面数据驱动的审管协同, 以及人理 (R) 层面服务驱动的整体政府。 最后, 扼要探讨改革深化的理论意涵, 包括清单制与法治政府、 大部制与界面政府、 智能化与数字政府以及人本化与满意政府。本书的创新之处主要体现在以下三个方面。在研究对象上, 聚焦 “放管服” 改革中重要但相对受到忽视的新问题, 即行政审批局改革问题。 以整合为基本逻辑的行政审批制度改革,在实践中发展出行政服务中心模式与行政审批局模式, 其中前者不涉及审批权力的部门间转移, 但强调审批服务界面再造, 后者则实现了审批权力的划转和集中, 同时也注重审批服务界面再造。 相比较而言, 审批局模式实现了从协调机构到实体机构的跨越, 整合力度大、 改革更彻底,对再造政府职能分工体系具有关键作用。 与此同时, 审批局模式仍面临认知模糊、 审管脱节等 “碎片化” 风险。 考虑到当前国内学者更多关注以 “最多跑一次” 改革等为代表的行政服务中心模式, 对审批局模式的关注较为有限, 所以本书既是对审批制度改革研究的递进探索, 也是对审批局这一最新改革实践的及时响应与关注。在研究视角上, 实现从分散化观察到系统性分析的转变。 本书基于系统论视域, 结合政府职能理论、 政策创新扩散理论、 整体性治理理论、系统分析理论, 通过文献研究、 规范研究、 实证研究等方法, 对审批局改革的理论图景、 概念内涵以及生成动因、 扩散过程、 典型实践等进行全面分析, 以揭示改革实践的多重逻辑, 同时解析审批局改革的整体性机理, 进而构建审批局改革的系统理论框架, 实现行政审批局改革的重要理论创新。在研究内容与方法上, 推动从规范性的宏观探讨向实证性的精准论证深化。 区别于前期对改革的模式界定、 法理探讨, 本书通过案例研究的方式, 构建不同层级与基础条件下改革的连续谱系, 形成对行政审批局改革的全景式观察。 在此基础上, 一方面识别和明晰改革中不同主体的角色定位与作用机制, 另一方面对改革所存在的进程分散、 审管分离等问题与困境进行深入探析, 并引入 WSR 方法论对改革推进策略进行整体设计, 为改革深化提供更加精准的理论支撑与实践参考。