书名：世界公共部门报告 2023:后疫情时代通过机构转型实现可持续发展目标
作者：联合国经济和社会事务部、上海社会科学院信息研究所
ISBN：978-7-5520-4551-2
出版社：上海社会科学院出版社
出版日期：2024.11
《世界公共部门报告(2023)》检视了新冠疫情大流行期间国家层面出现的制度创新和治理创新在《2030年议程》余下7年实施中扮演的角色。期限过半,目前可持续发展目标的实施进程停滞不前,甚至在某些案例中出现了走回头路的情况。过去3年,新冠疫情、俄乌冲突和气候灾害加剧了国际社会面临的挑战,使可持续发展目标在短、中期内更难实现。有鉴于此,识别出改进的机会至关重要。尽管疫情暴露了社会契约的脆弱性,新冠疫情的出现也激发了政府机构和公共管理的快速创新。我们观察到了积极的改变:公共机构的内部运作,机构之间、机构与社会之间的互动方式,还有公共服务与人们的互动都出现了积极的变化。疫情期间出现了一些行之有效的制度创新,加以利用,可以使公共机构效率更高、面对冲击更有韧性,使其更具参与性、包容性和前瞻性,使其更能领导社会变革、更加透明且负责,从而更加有力地推动《2030年议程》所呼吁的变革。《世界公共部门报告(2023)》检视了不同情境、不同部门和不同政策过程中出现的制度革新,并探讨了对可持续发展目标产生了积极作用的成功创新。上述创新应在后疫情时代沿用。报告解决了如下3个问题:(1) 政府如何提高公信力及加强政社关系?(2) 政府如何评估政策优先事项,解决自2020年以来出现的政策权衡难题?(3) 政府如何调动资源、利用创新来改革公共部门,实现可持续发展目标?本报告包含了与上述3个问题有关的章节综述和来自全球38位专家的23篇文论。专家们提供的建议可以为各国政府就如何利用2020年以来出现的制度创新和制度实践提供灵感。政府如何提高公信力及加强政社关系?近年来,公民和政府的关系发生了巨大的改变。全球范围内,公民空间遭到侵蚀,其性质也发生了改变。社会内部出现了高度两极分化,不平等现象加剧。人们普遍质疑信息的准确性。政府快速数字化也重塑了国家与人民的关系,带来了积极和消极的双重影响。现阶段,恢复人民对公共机构的信任已经成为可持续发展目标取得进展的重要前提和关键目标。第1章检视了治理、民主价值观、传统、制度和信息完整性领域的趋势与机遇。新冠疫情大流行期间,各国政府向公民空间施加了诸多限制,并授予它们自己更多权力。这些权力受到了更少制衡,对公民的结社自由、集会自由和表达自由影响较大。一些政府为各项紧急措施设限,确保其必要性、成比例、合法性和具有非歧视性影响,同时确保监管机构参与审查上述措施。一些国家邀请公众对新冠疫情相关的挑战和政策提供意见和反馈,同时邀请民间社会代表加入政策制定委员会、参与议会辩论,从而更加广泛地应对危机。在一些国家,保卫和平集会的自由和捍卫隐私权是重要考量。民间社会在以下领域发挥了至关重要的作用:监测和提升对侵犯权力行为的认知,形成网状联系和联盟,倡导取消刑事制裁,支持妇女、土著人民、青年、老年人、残疾人和其他弱势社会群体的权利和福祉,以及通过战略性诉讼挑战紧急措施。疫情期间产生的积极案例可以指导政府在未来保护和拓展公民空间。青年人过多地受到多次危机的影响。青年人对政府和公共机构的信任程度已经下降,他们觉得政策制定过程中无视了他们的声音。让年轻人投身参与式治理,创建和保护包容性结构、过程和空间——诸如青年组织、激进主义、社区调研和理事会——将会帮助制定更有效和可持续的公共政策。全球的证据表明,公共行政中保持性别平等可以润滑政府运作、提高服务提供的响应能力和有效性以及公民对公共机构的信任。然而大多数国家在决策层离实现平等所差甚多。政府为了确保疫情期间各项工作正常运作,为公务人员制定了新的工作场所政策,其中一些政策对实现性别平等有积极影响。适应“新常态”并重新关注全球公共行政中的性别平等,我们需要在如下3个方面同时努力 :牢记疫情前的经验教训,并重新采用在数据和透明度、培训和带教以及目标和定额等领域的良好做法;巩固在新冠疫情期间取得的积极变化,并在未来公共行政中实现性别平等中保持这些做法;大胆行动,重新夺取到2030年实现可持续发展目标5和目标16的势头。新冠疫情为各国政府在危机期间与社会各界进行有效沟通提供了重要经验教训。驱动人们信任政府的一个关键因素是反应高度意向性的沟通。一些政府通过与诸如民间社会的力量形成有效合作,控制住了疫情传播,取得了早期成功。影响沟通策略成败的重要因素包含以下:对循证信息和明智的科学建议的依赖程度,发言人的可信度,可信、简洁信息的发展程度和多种传播渠道的使用度。在关键利益相关人中保证消息一致尤为重要,同样重要的是在危机沟通策略中使用新媒体工具。考虑到上述因素,各国政府应采取透明的、植根于当地环境的且协调一致的公共传播方法。展望未来,我们必须认识到在危机开始之前就要做好沟通准备工作的重要性。新冠疫情大流行期间,虚假信息和错误信息不断发酵,导致公众不信任卫生部门,也破坏了公共卫生应对措施的实施,从而产生各种危险行为。总体而言,打击虚假和错误信息的方法极端复杂。各国政府应当支持危机期间信息的自由流动,定期通过宣传活动和主动披露传播准确的信息,并建立系统,方便公众从中获取信息。打击不准确信息也应包含使用社交媒体和其他平台揭穿虚假信息并更正。政府不应仅仅依靠限制言论自由的惩罚性立法,他们也应专注于提高媒体素养(包括提高学生的媒体素养),通过与本地媒体和私人组织合作,或采取其他相关行动,拓宽人们获得准确信息的渠道。法律框架和监管改革并没有跟上数字技术的发展步伐。在疫情期间,各国政府在解决危机和提供一系列公共服务中普遍使用了数字技术和移动通信。发展中国家和发达国家同时面临的主要挑战包括数字鸿沟、限制在线言论自由、数字监控,侵犯隐私和侵犯数据保护,这突出了在线人权保护和离线人权保护之间的脱节。国家和国际层面需要在努力利用数字技术的同时,做到维护人权。有效、透明和负责任的争端解决机制是政府—公民关系的一个重要方面。“封城”暴露了司法系统的脆弱,因为其严重依赖纸质文件、亲自申请及出庭,且其缺乏互操作性。因此,“封城”也为迅速转向电子司法系统创造了必要条件。随着公共机构从临时的、一时兴起的小修小补模式转向可持续的运作模式,一个“以权利为中心、聚焦法治”的司法系统数字化转型机会窗口已经出现。为了利用这一窗口,以下3点尤为重要:围绕人们的冲突经历或不公正经历组织改革工作;让法官和人权维护者参与设计数字解决方案;采用支持尽早、非正式解决争端的法律程序。新冠疫情对社会和经济的影响是负面且长期的,当今大多数国家面临财政空间缩小的问题,人们开始就税收制度的公平性,和社会不同阶层对公共财政资源贡献的责任大小展开辩论。许多人认为,对跨国集团和高净值个人征税不仅是一种在紧张的经济环境中增加收入的方式,也是一种减少财富和收入不平等、提高税收公平性和增强人民对政府信任的途径。有专家指出,这场辩论必须超越个人和企业所得税,从而涵盖整个税收体系。税务管理部门,特别是发展中国家的税务管理部门应该获得更多资源,以提高税务合规性,并改善其对纳税人的服务。围绕国际税收制度改革的讨论正在进行,研讨了上述问题和与之相关问题。2022年12月,联合国大会通过了一项关于在联合国促进包容、有效的国际税务合作的决议;随后,在2023年8月联合国秘书长就同一主题作了报告。综上,所有趋势表明我们需要采取全面的方法来重建并加强社会契约,这也是2021年出版的联合国秘书长报告《我们的共同议程》关注的重点。这一需求的解决将使社会关系更加牢固、社会凝聚力明显增强,从而提高我们应对危机的能力,最终加快实现可持续发展目标。在重塑其与其他社会各界的关系过程中,政府无法孤军奋战。但首先,它们应该走出至关重要的第一步,即为增强关系创造有利的环境。比如,它们可以增加透明度、尊重人权、促进公众参与献言献策。批判地讲,政府在寻求更多信任的同时,也可以更加信任其他行为者。政府如何评估优政策优先事项,解决自2020年以来出现的政策权衡难题?《2030年议程》和可持续发展目标进展缓慢且不均衡,新冠疫情紧随其后的各类危机还加剧了挑战。更有甚者,自2015年以来取得的进展出现了倒退现象。许多可持续发展目标仍未上轨道;即使有些目标已经接近成功,完成临门一脚也颇为费力。可持续发展各子目标之间的相互依存关系也受到了危机的影响,在调动资源、综合实施各目标方面,产生了新的权衡和挑战。新冠疫情和随后危机使政府各事项优先级、预算分配和公共支出发生变化。高度不确定、预算紧缩和信任不断销蚀,使得各机构在实施一以贯之和相辅相成的政策与行动时面临挑战。第2章强调了各国政府在实施《2030年议程》过半之际,需要更有效地利用可持续发展目标的协同增效作用。各国政府必须优先实施提供协同效益的行动,同时有效管控各类权衡,从而实现可持续发展目标。可持续发展目标间的互动需要考量现实语境,且具有动态性,本章强调了理解上述性质的重要性。政府需要充当复杂系统的组织者,领导融合而连贯的政策行为,从而触发长效改革。各目标和相关目标之间存在复杂性和标准冲突的特质,制度整合与政策一致对于解决上述问题至关重要。大量研究已经分析了可持续发展各个目标之间的相互依存关系。然而,现阶段使用的方法效力不足,主要体现在不能有效评估这种互动的动态性和语境性、互动如何随着时间的推移而变化以及互动对决策的影响。研究结果往往缺乏实操性,与决策过程的实际需要之间产生了鸿沟。鉴于此,对可持续发展目标之间相互联系理解的加强并不总是能转化为各国政府更具协同效益的实际行动。在资源有限和发展需求多样化的背景下,我们有必要根据优先程度对可持续发展目标和相关目标进行排列。为了确定优先级,各国政府必须明确可持续发展的切入点,并评估其各项政策对可持续发展各目标的影响。不同的研究提出了不同的优先标准。一种实用的方法是:根据每个国家的具体权衡和想要达到的协同增效,进行政策优先级排序和资源分配。用于优先级排列的标准、流程和工具需要对公众透明,这对促进公众认同、增强政府决策的合法性至关重要。制度安排对可持续发展目标的融合实施至关重要。连贯且负责任的制度能将许多利益相关者聚集在一起,发挥协同增效作用,并解决权衡问题。也有必要加强协调机制,校准发展战略和预算,并在跨领域的过程和制度安排中考虑风险管理。评估影响工具、监管影响分析和绩效审计有助于保持政策连贯,并加强问责制。关于制度融合和政策连贯在不同国家背景下如何发挥作用的证据有限,自愿国别审查(VNRs)报告也没有在这一问题上多费笔墨。不过总的来说,各国政府在政策连贯性方面没有取得重大进展。分析能力不足、数据限制和利益相关者的有限参与阻碍了政策和规划过程。制度碎片化、公共机构的内部程序复杂化和政治意愿有限化等障碍仍然存在。科学界通过综合证据、化知识为政策选项、支持预警和风险评估系统以及促进参与进程,有力支持了可持续发展目标的实施。为了更好地满足决策者的需求,包容性替代品和能力的共建至关重要。诸如对问题的共同理解、问题的合作框架、指导实施的权力以及信息的战略使用等程序要素也至关重要。投资公职人员和其他利益攸关方的能力建设和培训,可以促进知识共享,加强科学方法和科学工具的应用,并提供进行评估、分析协同增效和权衡以及促进政策一体化所需的技能。诸如战略展望法和情境故事法等各种基于科学的方法和工具,可以支持可持续发展目标的政策一致性和一体化。战略展望法使利益相关者参与进来,促进机构合作,并帮助决策者评估风险,找到政策替代方案。虽然各国政府机构已开始将战略展望法纳入其施政过程,但在使用上述工具为政策设计和执行提供信息方面尚有改进的空间。科学政策接口(science-policy interfaces)使可持续发展目标的整合行动成为可能。它们使决策者和科学界之间的合作成为可能,促进知识的交流和共创,使可持续发展目标可以有根据地实施。它们可以促进政策一致,增强公众对科学的信任。不同类型的科学政策接口已经正式化,让实现能够支持包容性能力发展的合作成为可能。有必要确定最能支撑政策一致性和一体化的科学政策接口的制度形式和制度过程。虽然全球科学政策接口产生了关键性知识,但它们的激增可能会导致碎片化。资源有限和财政不可持续为政策一致性设置了挑战,并影响了对可持续发展目标的资金支持。在疫情期间,各国政府修改了预算分配和公共支出。教育等可持续发展目标领域获得的资金较少。尽管许多国家增加了在卫生和社会保障方面的支出,以应对紧急情况,但全世界中低收入国家中的半数削减了卫生和社会保障支出,加剧了不平等状况。医疗卫生权利和社会经济权利之间的权衡往往很激烈,但在某些情况下,这种竞争也刺激了政策创新。联合国在国家综合融资框架(INFFs)方面开展的工作为决策者进行权衡并做出有根据的决策提供了实用的指导。加强公共财政管理体系建设对于提高公共支出的效率和公平性、加强可持续发展目标的综合实施至关重要。这包括密切关注预算执行的效率,并确保各国政府根据其核定预算进行支出。透明的预算信息使公民社会能够监督可持续发展目标的实施、倡导变革、并追究政府的责任。监督机构可以利用预算信息来审计预算的执行情况,核算预算执行对可持续发展目标进展的贡献。了解公共支出与可持续发展成果之间的关系对于我们掌握可持续发展目标的实施至关重要。将预算与可持续发展目标、国家监测框架联系起来,可以提高政策的一致性和可问责性。通过将预算与可持续发展目标挂钩,政府可以更好地解决预算分配之间的冲突或重叠,并提高公共支出的效率。计算模型可以帮助分析额外公共支出的影响;并确定由于结构性瓶颈,即使进行进一步投资可能影响也有限的领域。将公共财政管理决策与社会中不同群体(同时应考虑到公平和代际)的发展成果联系起来非常重要。政府如何调动资源、利用创新来改革公共部门,实现可持续发展目标?国家和有效、负责、反应迅速、包容各方的公共机构在识别危机和制定应对危机的创新解决方案方面起到了关键作用,新冠疫情使上述作用进入人们的视野。为了保持公众信任并加快实施《2030年议程》,各国必须继续创新,做好准备,积极应对未来的冲击。政府可以利用新冠疫情期间的创新来满足社会需求;然而为了确保创新惠及所有人,有必要采取包容性措施。第3章侧重于公共行政部门如何将新冠疫情期间出现的成功创新纳入实现可持续发展目标的长期战略。这涉及在以下两个方面采取创新办法:公共行政部门内部的行政、组织和系统的变革 ;各国政府与利益攸关方之间互动的改革,特别是在提供公共服务方面的改革。本章着重描写了有助于促进公共行政部门变革的关键要素。它将公共问责制、各级政府之间的一致性、公务员能力和专业精神的增强以及数字化转型确定为鼓励创新战略的重要组成部分。新冠疫情严重扰乱了公共部门的运作,迫使公共机构尝试替代方案,从而加速了创新。在某些案例中,它们找到了效率更高、更有效的方式来提供公共服务。这可能会带来永久性的改变。然而我们尚不清楚危机后创新的势头能否持续。曾经,危机带来的临时创新可能不足以支撑长期转型,也不足以支撑可持续发展目标的加快实施。创新应该被嵌入决策和公共行政的核心,并被制度化为公共部门的新运作模式。政府在创造创新生态系统、促进各组织和部门之间的合作方面发挥着关键作用。透明度和问责制对公共机构的有效性至关重要。由于新冠疫情期间迫切需要尽快扩大服务提供和社会保障,这在不同程度上干扰了公共监督,所以新冠疫情给透明度和问责制改革带来了挑战。话虽如此,一些国家还是采用了创新方法来促进信息获取、提升透明度和加强问责制。印度、巴西、菲律宾和哥伦比亚的案例研究突出展示了参与式监督改革的成功和韧性,也展示了混合协作治理模式的有效性。各级政府之间的合作与协调对危机管理和应对至关重要。新冠疫情暴露了碎片化的挑战,并强调了通过合作促进多层次治理的必要性。在这个方面,几个国家在疫情的迫使下进行了不同的实验。在思考如何提高政府支持可持续发展目标行动的纵向一致性过程中,这些经验教训应该能提供借鉴,它们包括多级别对话、协调、协作和资金统筹。公职人员的能力和表现在变革中发挥了重要作用。这场疫情展示了公务员的可塑性:确保不间断地提供公共服务 ;对拥抱创新和与其他行为者合作持有开放态度。因为各机构恢复到疫情前的工作方式,可能不会鼓励创新或促进变革,所以在后疫情时代保持这种心态可能是一个挑战。利用数据和工具创新,这需要一定的心态、能力还有技能,而要做到这一点,公共行政的能力建设是必要的。数字化转型在新冠疫情期间发挥了至关重要的作用,使公共部门能够继续运营并提供服务。数字技术改变了核心系统和功能,并研发了更高效的流程,比如在线面试。它们还在数据分析方面颇有建树,可以为决策提供根据,并让疫情期间至关重要的社会保障福利送达人民手中。然而,我们必须谨慎行事,以确保有道德地使用数据并防止歧视,同时必须承认考虑现实语境的必要性。政府与非国家行为者之间的互动也需要进行变革,从而提高政府政策的合法性、有效性,提高公共服务的质量和覆盖率。人们需要具有包容性的和负担得起的公共服务,各国政府在这方面有着越来越大的压力,特别值得一提的是它们在医疗保健、教育、水和卫生、营养和社会保障等领域面临的困难。本章在这一背景下探讨了如下潜在机制:参与、共同生产、共同创造和增强服务提供。疫情期间,创新的参与机制被用来提供新的服务或改进的服务。共同生产——服务提供商和用户二者在规划、设计、实施和评估公共政策和服务方面的合作——在疫情之前和期间流行于各个部门。疫情加速了包括医疗保健、运输和教育在内的几个部门的共同生产。疫情还突显了公私伙伴关系的成功,我们可以从新冠病毒检测、治疗和疫苗快速研发中看出这一点。除了确保私营部门和公共部门之间适当分担风险和分配利益,推广共同生产发还需要采用合适的立法框架、提供激励措施、提高透明度和建立问责制机制。新冠疫情加快了医疗服务提供方面的创新,比如出现了远程医疗(telemedicine)、无人机药品运输和机器人执行医疗任务。教育方面,许多国家实施了一些举措,如通过提供笔记本电脑、网络连接和数字扫盲培训,增加学生的学习机会,弥合数字鸿沟。疫情期间,数字技术在改革服务提供方式上也发挥了重要作用,如远程健康(telehealth)、在线教育、电子治理和公共服务数字门户。一些国家在疫情期间加快了向电子政务的转变。然而,数字化运营和数字化服务的转型也凸显了解决数字鸿沟的必要性,确保边缘化的弱势群体有接触数字化的能力。为了确保数字化转型走向公正和包容,各国政府需要提供在线、离线相结合的混合服务模式。如果要保护用户权利和确保安全与公平,那么对数字服务的监管就至关重要。总之,新冠疫情为公共机构走向创新和变革提供了机会。各国政府应在学习这些经验的基础上应对未来的挑战,同时通过创新和转型的新方法推进可持续发展目标。公共机构必须有充足的资金、具备问责制、公开透明且具有包容性,才能达成上述目标。通过拥抱创新、接触利益攸关方,各国政府可以在疫情后的“新常态”中创建一个更有韧性且更有效的公共部门,从而实现《2030年议程》。